Centro Iberoamericano de Investigación en Ciencia,
Tecnología e Innovación (CIICTI).
CITRA-CONICET.
La Ley de Educación Nacional:
una legislación para construir
una política de Estado
Resumen
Desde la construcción del Estado nacional, distintos gobiernos han definido diferentes funciones políticas y económico-sociales para el sistema educativo. Estas funciones estuvieron vinculadas al modelo político y de desarrollo económico que se adoptó en cada período. El artículo realiza un sintético análisis del papel que desempeñó la legislación educativa en la evolución del sistema escolar argentino. Se profundiza en el estudio del proceso de debate y aprobación de Ley de Educación Nacional (n° 26.206) y se analizan sus principales propuestas en torno a las funciones para las que fue elaborada: la identidad nacional, la consolidación de la democracia, la justicia social y el desarrollo económico soberano. También se alerta sobre las propuestas educativas del anarco-capitalismo actualmente vigentes. Políticas que atentan contra la escolaridad obligatoria y la intervención del Estado en la educación. Se concluye subrayando la importancia de elaborar propuestas transformadoras que permitan implementar políticas de Estado que construyan una educación de calidad para todas y todos.
Palabras clave
Legislación educativa, Modelo de desarrollo, Ley de Educación Nacional, Anarcocapitalismo, Democratización de la educación.
1. La función social de la educación
y sus sustentos legislativos1
A partir del proceso de construcción del Estado nacional, todos los gobiernos que se sucedieron adjudicaron a la educación una función social principal que tuvo su expresión legislativa. La Ley n° 1420 surge a partir de la necesidad de dar respuesta al objetivo de construir las bases políticas y culturales que permitieran conformar una ciudadanía capaz de responder a las condiciones que exigía el nuevo orden estatal instaurado a partir de 1880 (Tedesco, 1986). La centralidad del papel del Estado en la construcción del sistema educativo argentino se contrapone con las experiencias de otros países donde la educación pública cobró impulso como resultado de la demanda social en torno al acceso a un derecho individual, y con aquellas en las cuales la escuela es una respuesta a los requerimientos del crecimiento económico y productivo de las naciones. En la Argentina, el Estado tuvo que jugar un rol central como agente integrador y hegemónico en un proceso que exigió la paulatina adquisición de capacidades para lograr mayores niveles de “estatidad” (Oszlak, 2024). El modelo de Estado por el que se apostaba necesitaba un mecanismo para integrar, dotar un sentimiento común de nacionalidad a la población y modernizar la sociedad. El mecanismo escogido fue la educación (Tedesco, 1986).
En este contexto, la función encomendada al sistema educativo en sus orígenes estuvo más vinculada con la esfera de lo político, que con lo económico. El sistema educativo jugó un papel preponderante en torno a la integración social, la consolidación de la identidad nacional, la generación de consenso y la construcción del propio Estado (Filmus, 1996).
La Ley n° 1420, aprobada en 1884 luego del Congreso Pedagógico convocado por el gobierno de Julio A. Roca, le da el marco legislativo a esta necesidad de generar un modelo que combine una lógica fuertemente centralista con una masiva ampliación de las posibilidades educativas de vastos sectores de la población. Esta lógica se contrapuso con el texto constitucional que en 1853 había colocado en manos de las provincias la educación básica. Siguiendo lo prescrito por la Carta Magna, la provincia de Buenos Aires ya había aprobado la Ley n° 988 en 1875. La misma fue elaborada tomando muchas de las ideas que planteaban, entre otros, Domingo Faustino Sarmiento y Juan Manuel de Estrada. Esta Ley combinaba la obligatoriedad escolar de la educación básica con el control ciudadano de las instituciones educativas a través de los Consejos Escolares (Petitti, 2017) y se constituyó en un importante antecedente a la hora del debate en el Congreso Pedagógico.
El proceso de democratización de la educación que se inició a partir de la Ley n° 1420 permitió que Argentina marcara grandes diferencias con el resto de América Latina. Hay que tener en cuenta que por ejemplo, en Brasil aún tenía vigencia el esclavismo, que recién se derogó en el año 1888.
El impacto de la Ley n° 1420 y posteriormente de la Ley Lainez en la ampliación de la matrícula escolar fue notable (Tedesco, 1986). Los sectores beneficiarios de este proceso tuvieron en la educación una de las principales herramientas para comenzar a pugnar para que esta apertura de posibilidades tuviera su correlato en un proceso similar de democratización en la estructura del poder económico y político. De esta manera, lograron la aprobación de la Ley Saenz Peña y el posterior acceso al gobierno de la Unión Cívica Radical. También promovieron el surgimiento del Movimiento de la Reforma Universitaria y el comienzo de la apertura del Nivel Superior.
El inicio del proceso de sustitución de importaciones y de industrialización, que comenzó con la década de los 30 y se profundizó hacia mediados de siglo, exigió un cambio de sentido en la función principal de la educación. A partir de la urbanización y las nuevas demandas del mundo del trabajo, la legislación aprobada principalmente durante la etapa del peronismo tendió a fortalecer la formación laboral y profesional de los trabajadores. La aprobación del Decreto n° 14.539, que crea en 1944 la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional y que luego se convertirá en la Ley n° 12.921 durante el Gobierno del Gral. J. D. Perón, el decreto de creación de las Misiones Monotécnicas para el sector rural y la creación de la Universidad Obrera Nacional en 1953 para la formación de Ingenieros de Fábrica son algunos de los ejemplos de la legislación aprobada para afirmar la nueva función que desde el Gobierno nacional se le dio a la educación.
El golpe de Estado ocurrido en 1955, el paulatino agotamiento del modelo desarrollista, la aplicación de proyectos económicos neoliberales, el comienzo de la caída de la demanda laboral, especialmente en el sector industrial, y el inicio del ciclo de gobiernos dictatoriales son algunos de los procesos que alejaron a la educación de su función respecto al crecimiento económico. Hay que destacar que a partir de la década de los 60 comenzaron a tener una fuerte presencia en la región las teorías de Capital Humano. Estas concepciones sostenían que no tenía sentido invertir en educación en contextos en que no crecía la demanda de trabajo calificado. La “sobre-calificación” de la mano de obra significaba, para estas perspectivas, una inversión poco rentable. Por otra parte, las dictaduras concebían que la principal función del sistema educativo debía ser la transmisión de valores que garantizaran el control ideológico, el orden y la disciplina. En torno a este objetivo, diseñaron sus políticas y la legislación en el sector.
Con el retorno a la vigencia de las instituciones, el gobierno de Raúl Alfonsín también centró su mirada en torno a la función política de la educación. En el nuevo contexto, el sistema educativo debió desempeñar su rol principal en el combate contra los valores del autoritarismo y en la afirmación de los comportamientos democráticos. Las leyes, resoluciones ministeriales y los decretos de este período estuvieron dirigidos principalmente a reparar las acciones dictatoriales y a democratizar la vida de las instituciones escolares. Sin lugar a dudas, la ley más importante fue la n° 23.068, de Normalización de las Universidades Nacionales. La convocatoria a un nuevo Congreso Pedagógico Nacional (Ley n° 23.114) para concertar entre todas las fuerzas políticas y protagonistas del proceso educativo una nueva Ley de Educación no logró cumplir el objetivo propuesto.
A partir de la aplicación de las políticas neoliberales que implementó el gobierno de Carlos Menem, la educación vuelve a ubicar su función principal en torno a la economía y el mercado de trabajo, pero en un sentido muy diferente al que había desempeñado en la etapa de la industrialización. Terminar con los últimos vestigios del Estado de bienestar, consolidar un modelo de desarrollo primario-exportador y favorable a la especulación financiera, desindustrializar y colocar la orientación del proceso económico en manos del mercado, exigía modificar intensamente el papel que desempeñaba la educación, ya que debía adecuarse a las nuevas condiciones de un mercado de trabajo que se reducía y se precarizaba.
La implementación de las recetas económicas del llamado Consenso de Washington (Williamson, 1993) tuvo su correlato en el ámbito educativo a través de las recomendaciones que efectuaron los organismos de financiamiento internacional. La primera de ellas aconsejaba reducir el gasto educativo para disminuir el déficit fiscal, frenar la inflación y alcanzar el equilibrio macroeconómico. Con este objetivo se aprobó en 1991 la Ley n° 24.049 de Transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires. De esta manera, el Estado nacional terminaba de desligarse de las escuelas que aún estaban bajo su órbita y reducía el gasto público (Vior, 2008). Como muestran las investigaciones que evalúan el resultado de este proceso (Cippec, 2019), la caída de la inversión educativa por parte del Estado nacional profundizó las desigualdades entre las distintas provincias.
La voluntad de colocar el sistema educativo en función del modelo socioeconómico que propuso el gobierno de Menem se expresó también en la elevación al Congreso Nacional de un proyecto de Ley General de Educación en el año 1992. En un contexto de enormes luchas docentes por el golpe negativo que habían recibido sus salarios a partir de la transferencia de servicios escolares, este proyecto de características abiertamente neoliberales fue fuertemente resistido por la comunidad educativa. La conflictividad que generó la lucha gremial y la oposición a la propuesta de ley elevada por el Poder Ejecutivo obligó al gobierno a cambiar a su ministro de educación, Antonio Salonia, a dar marcha atrás con el proyecto oficial y a abrir el debate en las Cámaras (Nardacchione, 2011). Con numerosas modificaciones, el nuevo proyecto fue aprobado como Ley Federal de Educación n° 24.195 en el año 1991 (Paviglianiti, 1991). El texto final tuvo que incorporar algunas de las propuestas que fueron parte del reclamo sindical. Entre ellas, la ampliación de la obligatoriedad escolar a 10 años, la disminución del contenido clerical que se le imponía a la educación, y la introducción de una cláusula que establecía el incremento del financiamiento educativo. Sin embargo, mantuvo un conjunto de aspectos que atentaron contra la unidad, igualdad y calidad del sistema. En particular, el cambio de estructura y la eliminación de la escuela secundaria provocaron la desarticulación del sistema educativo nacional a partir de su aplicación de manera diferenciada en cada una de las jurisdicciones (Manera & Romer, 2010). Pero una de las transformaciones que puso en evidencia la intención del gobierno de adaptar el sistema educativo al nuevo modelo económico fue la eliminación de la modalidad de la educación técnico-profesional.
La Ley Federal de Educación nació con una notable falta de legitimidad debido a que en su proceso de elaboración no incorporó a los principales actores de la comunidad educativa. Esta falta de legitimidad también fue provocada porque sólo los diputados oficialistas y algunas fuerzas provinciales acompañaron con su voto la aprobación. La mayor parte de las fuerzas de la oposición manifestó su rechazo. Las transformaciones legislativas que propuso el gobierno de Menem en el sistema educativo se completaron cuando logró en 1995 la aprobación de la primera Ley integral destinada a regular el funcionamiento de la Educación Superior, en particular de las Universidades (Ley n° 24.521).
2. Transformación del modelo de desarrollo
y ampliación de derechos.
Las bases de un nuevo plexo normativo
El gobierno que asumió en mayo del 2003 se propuso transformar profundamente el modelo neoliberal aplicado en la década anterior y dejar atrás la crisis económica y de legitimidad política con la que se había iniciado el siglo XXI en la Argentina. Para hacerlo, el gobierno emprendió un camino de fortalecimiento del papel del Estado, reindustrialización, expansión del mercado laboral, consolidación del mercado interno, recuperación de la movilidad social ascendente, distribución del ingreso y autonomía en la toma de decisiones frente a los factores externos.
Estas profundas transformaciones en el modelo de desarrollo y en el proceso de ampliación de derechos e integración social exigieron cambios igualmente profundos en las políticas educativas y de ciencia y tecnología para sostener un proyecto que se planteó como objetivo principal la construcción de una sociedad más justa e integrada. Este modelo proponía que el crecimiento económico estuviera basado en la capacidad de agregar valor a partir del trabajo calificado y en la incorporación de los aportes de la investigación y la innovación a los procesos productivos.
La función social que la educación jugaría en el proceso que se inaugura en mayo del 2003 fue enunciada por el presidente Néstor Kirchner en el discurso inaugural frente a la Asamblea Parlamentaria:
No hay factor mayor de cohesión y desarrollo humano que promueva más la inclusión que el aseguramiento de las condiciones para el acceso a la educación, formidable herramienta que construye identidad nacional y unidad cultural, presupuestos básicos de cualquier país que quiera ser una nación. Una sociedad como la que queremos promover debe basarse en el conocimiento y en el acceso de todos a ese conocimiento (Kirchner, 2003).
Se trata de una mirada que significó un giro copernicano respecto de las funciones que venía desempeñando la educación en el modelo neoliberal. También esta definición inicial del Presidente tendió a romper la falsa dicotomía entre la función política y la función económica de la educación. Retomando el papel originario del sistema educativo argentino en torno a la construcción de la Nación, se propone recuperar su rol en el fortalecimiento de la identidad nacional y la unidad cultural. Este objetivo pasó a ocupar un lugar central en un contexto donde la ruptura de los lazos sociales, la fragmentación y la marginación que se produjeron a partir de la puesta en marcha del proyecto neoliberal, habían dejado una secuela de creciente anomia. Al mismo tiempo recupera también la responsabilidad del Estado nacional frente a la desarticulación tanto regional como social que sufrió el sistema educativo.
La magnitud de las transformaciones educativas propuestas exigió modificar integralmente la legislación aprobada en la década anterior y avanzar hacia un plexo normativo nuevo. Las leyes propuestas debían colocar a la educación en un lugar central de las políticas públicas y dotar al sistema educativo de las estrategias y herramientas necesarias para abordar con éxito las nuevas funciones que se requerían. Abordar las transformaciones de fondo exigió que previamente se pudieran atender las necesidades urgentes que el deterioro de las condiciones de trabajo y salariales docentes requería para garantizar el funcionamiento cotidiano del sistema. Con este objetivo, en los primeros meses de gobierno se aprobaron por unanimidad en el Congreso las leyes que fijaron la garantía nacional del salario docente y un ciclo lectivo definido en 180 días de clase mínimos para todo el país (Ley n° 25.864) y un incremento salarial de emergencia a cargo del Estado nacional (Ley n° 25.053).
El nuevo patrón de crecimiento produjo una rápida y positiva reacción de la economía a partir de un fuerte proceso de industrialización del país, la masiva creación de trabajo formal y la recuperación de las economías regionales. La falta de trabajadores especializados y de técnicos para cubrir las exigencias de este sector puso al desnudo las consecuencias de la eliminación del sistema de enseñanza técnica y formación profesional. De esta manera se generó un amplio consenso acerca de la necesidad de elaborar con urgencia una legislación que permitiera recuperar el sistema de formación técnica. La participación activa de dirigentes empresariales, sindicales y docentes en la elaboración del texto de la normativa permitió que en setiembre del 2005 se aprobara por amplísima mayoría la Ley de Educación Técnica y Formación Profesional (n° 26.058).
El siguiente paso fue colocar en debate la necesidad de contar con una ley que permitiera elevar y garantizar en el tiempo el financiamiento del sistema educativo, recuperando el papel del Estado nacional. De esta manera, se aprobó la Ley n° 26.075 que garantizó un incremento del presupuesto educativo hasta llegar al 6% en el año 2010.
2.1. Nuevas funciones y nuevo papel del Estado y la sociedad:
la necesidad de una nueva ley de educación nacional
La legislación que marca más profundamente el cambio de política en lo que respecta a las funciones que se promueven para el sistema educativo es la Ley de Educación Nacional (LEN). En los fundamentos del proyecto se proponen cuatro funciones centrales a las que deberá aportar la educación en la nueva etapa: a) identidad cultural, b) igualdad social, c) democracia y d) desarrollo económico-social. Estas funciones quedaron explicitadas en el artículo n° 3:
La educación es una prioridad nacional y se constituye en política de Estado para construir una sociedad justa, reafirmar la soberanía e identidad nacional, profundizar el ejercicio de la ciudadanía, respetar los derechos humanos y libertades fundamentales y fortalecer el desarrollo económico-social de la nación (Ley n° 26.026).
Entre otras, la nueva ley contempla las siguientes características principales:
1) Alto nivel de legitimación política y social sustentado en un amplio proceso de participación de la ciudadanía, de los sindicatos docentes y demás actores del sistema educativo. También en el importante acuerdo alcanzado por los principales bloques partidarios en el Congreso Nacional, que permitió su aprobación por unanimidad en el Senado y con una amplísima mayoría de votos en la Cámara de Diputados. El proceso de debate previo a la presentación del Proyecto en el Congreso permitió que formularan sus opiniones y propuestas más de 4 millones de participantes y más de 450 organizaciones que a través de sus intervenciones aportaron a la reelaboración de los documentos de base sometidos a discusión.
2) Afirmación del papel principal del Estado en la responsabilidad educativa. Otra de las definiciones centrales que plantea la Ley es que la educación y el conocimiento se conciben como un bien público y un derecho social y personal, garantizados por el Estado, quien tiene la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para el conjunto de habitantes de la Nación, garantizando igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de ese derecho (Artículos n° 2 y n° 4). Al mismo tiempo, por primera vez en la legislación nacional, la LEN prohíbe al Estado suscribir tratados multilaterales que impliquen concebir a la educación como un servicio lucrativo o alienten cualquier forma de mercantilización de la educación pública (Artículo n° 10).
3) Recuperación de la cohesión del sistema educativo nacional con un rol protagónico del Ministerio de Educación de la Nación y el Consejo Federal de Educación. Para ello se unificó la estructura del sistema educativo a nivel nacional, recuperando la educación primaria y secundaria y se volvió a dotar al Estado nacional de las herramientas necesarias para “fijar la política educativa y controlar su cumplimiento con la finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales” (Artículo n° 5).
4) Ampliación de los derechos educativos para niñas, niños, jóvenes y adultas y adultos. La Ley logró incorporar un conjunto de demandas ciudadanas que se recogieron durante el debate. De esta manera, se extendió la obligatoriedad de la enseñanza hasta la finalización de la escuela media y se universalizó la sala de 4 años en el Nivel Inicial. Entre otros objetivos, se avanzó hacia la jornada extendida para la escuela primaria, la enseñanza de una segunda lengua y la incorporación de nuevas tecnologías de la información y la comunicación para todos los alumnos y niveles. Pero también se dedicó una parte sustantiva del texto a garantizar igualdad de oportunidades a quienes requieren modalidades educativas particulares, como la educación rural, intercultural bilingüe, de jóvenes y adultos, domiciliaria, hospitalaria, en contextos de privación de libertad, entre otras (Sileoni, 2010). Respecto de los contenidos, también se introdujo en el texto de la Ley la obligatoriedad de incluir en todos los planes de estudios algunas temáticas vinculadas a los valores centrales de la democracia. Se incorporó la condena al terrorismo de Estado, la defensa del sistema democrático y los derechos humanos, el estudio de los pueblos originarios, la integración latinoamericana y la Causa Malvinas.
5) Jerarquización y mejora de las condiciones de trabajo y de formación para los docentes. Con el objetivo de elevar e igualar federalmente la calidad de la capacitación de maestras y maestros, profesoras y profesores se creó el Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) y también se incrementó en un año la formación inicial en los profesorados y el derecho del acceso gratuito y permanente al perfeccionamiento docente en sus lugares de trabajo. Respecto de las condiciones laborales, se legisló sobre la necesidad de diferenciar la carrera docente entre la actividad de gestión y la que se realiza al frente de las aulas; la posibilidad de concentrar el trabajo en un solo establecimiento para los profesores de escuela media; el derecho a la participación en el gobierno de la educación, y a un salario digno acordado en la negociación colectiva a nivel nacional y jurisdiccional (Osuna, 2017).
En síntesis, la Ley de Educación Nacional fue elaborada y concertada con la convicción que había que dejar de lado las políticas pendulares y avanzar hacia la construcción de un proyecto educativo de Estado, de mediano y largo alcance para lograr un sistema educativo profundamente democrático y de alta calidad para todos los argentinos. La experiencia de la implementación de la Ley n° 1420, que exigió más de un siglo para su cumplimiento en cuanto a la universalización de la educación básica, debía convertirse en el ejemplo a seguir en cuanto al nivel de consenso social y político alcanzado en torno a sus metas.
Por último respecto de este período hay que destacar que estas leyes fueron complementadas por otras normativas que ampliaron derechos y fortalecieron el carácter de bien público de la educación nacional: Protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (2005), Educación sexual integral (2007), Asignación Universal por Hijo (2009), Cooperadoras escolares (2012), Bibliotecas escolares (2013), Centros de Estudiantes (2013), Promoción de la convivencia y el abordaje de la conflictividad social en las instituciones educativas (2013) y Obligatoriedad de la sala de 4 del Nivel Inicial (2014).
3. La educación en tiempos de anarcocapitalismo
A casi 20 años de la promulgación de la Ley de Educación Nacional, los principios, estrategias y metas propuestos en su texto se encuentran seriamente amenazadas por el acceso al gobierno de una fuerza política “libertaria”, que sostiene los postulados de la Escuela Económica Austríaca. Estas perspectivas se oponen a la escolaridad pública y obligatoria y proponen abiertamente la privatización de la educación a través de mecanismos como el voucher y el abandono del financiamiento de la educación por parte del Estado. El anarcocapitalismo no limita sus intenciones al intento de practicar un ajuste que equilibre las cuentas fiscales. Cuestiona los principios liberales, inclusive, los que dieron sustento a la Ley n° 1420. Como señala uno de sus principales defensores:
Para el anarcocapitalismo no cabe duda que una educación libre exige en todo momento separar la educación del Estado, apostar claramente por la implantación de mercados privados en la enseñanza libre, mercados en los que no exista coacción alguna, ni en la forma ni en los contenidos educativos y en donde el total protagonismo de la enseñanza lo tengan oferentes y demandantes de la enseñanza… (Nogales Lozano, 2012, p. 178).
En sintonía con esta concepción, apenas asumido el Gobierno de Javier Milei, el Poder Ejecutivo envió al Congreso Nacional el Proyecto de Ley Ómnibus en donde se incluyó, entre otros, un artículo en el que se propuso que los niños desde los 9 años cursen sus estudios en sus casas sin necesidad de ir a la escuela y sin seguir necesariamente los planes oficiales. De esta manera se pretendió dotar de un marco legislativo al homeschooling y el unschooling (Filmus, 2024), con el objetivo de desestimular la escolarización de niños y jóvenes.
La resistencia que produjo este tipo de postulados obligó a que el Poder Ejecutivo tuviera que eliminar todo el capítulo educativo del Proyecto de Ley. Pero decidió asfixiar económicamente al sistema educativo a través de la derogación del Fondo para el Incentivo Docente, del Fondo de ayuda salarial para las provincias con menos recursos, el deterioro de los ingresos de los docentes y el desfinanciamiento de las Universidades Nacionales. Al momento de escribir el presente artículo, las enormes movilizaciones populares en defensa de la educación y la resistencia de los docentes y de gran cantidad de Diputados y Senadores en el Congreso dificultaban el enorme intento de ajuste que estaba intentando aplicar el gobierno.
Frente a esta situación, quienes defendemos una educación de calidad para todos y un papel activo del Estado en el financiamiento y conducción del sistema educativo nacional, debemos asumir dos desafíos enormes. Por un lado, trabajar fuertemente para constituir una coalición social y política lo suficientemente amplia y fuerte como para impedir los intentos de destrucción de la educación pública que propone el gobierno. Por el otro, tomar conciencia de que nuestro sistema educativo tiene mucho que mejorar y transformar para ponerse a la altura de las necesidades de nuestro tiempo y de la gran mayoría de la población. Esta realidad nos exige también un gran esfuerzo de concertar nuevas políticas que nos permitan democratizar y elevar la calidad de los aprendizajes. El nivel de acuerdo alcanzado respecto de la necesidad de aplicar las Leyes de Financiamiento, de Educación Nacional y de Enseñanza Técnica muestra que existe un amplio consenso respecto a la dirección a transitar. Es necesario que realmente concibamos a la educación como una política de Estado y nos pongamos a elaborar en forma conjunta las estrategias necesarias para realizar las transformaciones que ya no pueden esperar. De ello depende la posibilidad de construir un futuro digno y justo para el país y las próximas generaciones.
Referencias bibliográficas
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1 Se puede encontrar una versión ampliada del análisis de la Ley de Educación Nacional en Educar para una sociedad más justa (2012).