Roberto Marengo

Universidad Nacional de José Clemente Paz (UNPAZ).

La Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires. A 150 años de su sanción

Resumen

Este artículo conmemora el 150 aniversario de la Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires, destacando su papel fundacional en el sistema educativo argentino. Se analiza la Ley en el contexto de la organización política y social de la época, sus antecedentes históricos, y las disputas y consensos que la rodearon. Se enfatiza la influencia de figuras como Domingo Faustino Sarmiento y Juana Manso, y cómo esta normativa sentó las bases para la educación pública obligatoria, la formación docente especializada, y la participación de la sociedad civil en la administración educativa. El trabajo también explora los alcances y consecuencias de la Ley, su impacto en la cobertura educativa y su legado en la legislación educativa nacional y provincial actual.

Palabras clave

Educación, Legislación educativa, Historia de la educación, Argentina, Provincia de Buenos Aires.

Introducción

El momento fundacional del sistema educativo en la Argentina comprendió varias etapas hasta alcanzar su consolidación hacia el año del Centenario en 1910, durante la Presidencia en el Consejo Nacional de Educación del Dr. José María Ramos Mejía. En esa oportunidad, año del Centenario, se publicaba la Historia de la Instrucción Primaria en la República Argentina, elaborado por el Inspector General de Provincias José P. Ramos. En esa obra se daba cuenta de los procesos involucrados en la organización de la educación de ese Nivel incluyendo en su Tomo III un detalle por cada provincia de la Nación.

En ese detalle se daba cuenta de los procesos provinciales y locales que involucraban el desarrollo de la escolarización en cada provincia, haciendo mención a las normativas, a los procesos políticos que afectaron ese desarrollo y a las estadísticas que se produjeron, para dar cuenta de la evolución de la institucionalidad orientada por la obligatoriedad de la educación de la infancia en el Nivel Primario.

La construcción historiográfica con una apreciable cantidad de publicaciones registradas hasta la actualidad, admite diferentes lecturas, interpretaciones y valoraciones efectuadas razonablemente desde este presente, tiempos en los que se ciernen pronósticos de transformaciones y también advertencias de riesgos sobre las continuidades de las estructuras institucionales que sostienen, orientan, supervisan y regulan a las propias unidades institucionales de la educación pública.

Estos riesgos no son nuevos, pero las transformaciones del contexto epocal se presentan desde las políticas como algo inexorable e ineludible, incluso necesario, pero que, a la vista de la historia las maneras de afrontar las coyunturas permiten revisar lo naturalizado para dar cuenta de los procesos de conflicto, de lucha, de encuentros y de desencuentros alrededor de las decisiones tomadas en las políticas educativas.

El caso de la sanción de la Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires, próxima a cumplir los 150 años de aquella aprobación, constituye uno de los hitos del momento fundacional del sistema educativo en la Argentina, por el hecho de tratarse de la Provincia preeminente en la organización política de la República Argentina, sin desmedro de la acción concurrente de otras provincias en la organización federal de la Nación. Y, según nuestro interés, esta norma organiza una serie de acciones, pensamientos y disputas relevantes alrededor de cómo concebir el hecho educativo desde lo político, la organización de sus instituciones, la educación de la infancia como destinataria principal y la formación de personal especializado en la educación de la niñez, su acceso a la docencia como asunto público y su permanencia. Nos referimos a la organización del magisterio normal y sus regulaciones desde la formación al ejercicio efectivo laboral.

Los antecedentes

Durante el período histórico que va desde la Declaración de la Independencia y la organización nacional, se sucedieron una serie de conflictos en la pugna por establecer un orden republicano y constitucional, donde las provincias por sí mismas o en alianzas entre ellas mediante tratados y pactos, trataron de asegurar un orden que mantuviera la paz y evitara los conflictos que generalmente estaban vinculados a la delimitación de las fronteras de los territorios y los liderazgos políticos que incluían procesos políticos intraprovinciales.

La Constitución de 1853, que reconoce los tratados preexistentes como constitutivos de la estructura política organizativa de la nación, y que adopta un sistema federal que reconoce a los poderes locales, provinciales, en la estructura del gobierno de la Nación y su participación en las decisiones de los asuntos públicos, resultó ser un momento clave que superó en la historia a la frustrada tentativa de la Constitución de 1826 y derogada en 1828.

Sin embargo, los conflictos no se extinguieron debido al lugar de poder que reclamaba para sí la provincia de Buenos Aires. Luego de la Batalla de Pavón y con la reforma constitucional de 1860 se logra ese predominio político, alcanzado de esta manera cierta estabilidad del sistema político republicano y federal que se consumaría a partir de 1880 en todo el territorio nacional, bajo un mismo gobierno central con organizaciones gubernativas provinciales que se reservaron áreas de gobierno directo en algunos sectores de la administración y gobierno de los asuntos públicos.

Esta breve síntesis nos permite dar un encuadre institucional a la organización de la educación como función del Estado y como asunto propio de la administración pública con alcance a la totalidad del territorio nacional, pero bajo las reglas del federalismo, en tanto facultad no delegada de las provincias a la nación.

En simultáneo, otras naciones fueron organizando sus sistemas escolares, situación a la que prestó importancia y atención Domingo Faustino Sarmiento, quien asumió el protagonismo de la organización en Chile durante su exilio y en Argentina, sobre todo desde los cargos públicos que ejerció como Gobernador en la provincia de San Juan y como Presidente de la Nación. Para sostener y fundar sus ideas se destaca la atención prestada a la organización de la educación en los EEUU durante el período independiente, del Estado francés luego de la Revolución de 1789 y -durante el período napoleónico- de Prusia y de Holanda (Sarmiento, 1849).

La cuestión que rondó el pensamiento de la época sobre la organización de la educación como asunto del Estado, fue la de generar instituciones públicas que contribuyeran a la consolidación de una sociedad cohesionada alrededor de los saberes, conocimientos y apropiaciones simbólicas que aportaran a la generación de identificaciones colectivas, o, en otro sentido, organizaciones que dieran cabida al cuidado de la infancia, en el marco de una generación adulta que aún estaba recomponiéndose de las heridas y traumas dejados por los conflictos y las luchas contra las monarquías absolutas o contra los regímenes coloniales.

La pedagogía como disciplina científica se iba a abrir camino en este marco mientras se hacía acuciante la necesidad de ocuparse asistencialmente de la infancia desvalida, lo que se presentaba como una cuestión social a resolver. La literatura de la época romántica daba cuenta de este asunto con inusual maestría.

Inicialmente, la Iglesia Católica y los Estados en formación compartieron la responsabilidad de la educación. Con el tiempo, el Estado asumió esta tarea como su función primordial. Para ello, creó instituciones educativas bajo su jurisdicción y comenzó a regular la educación particular ofrecida por otros actores sociales. Este cambio se basó en el principio de la educación pública: una formación para todas y todos, sin distinción de creencias, destinada a forjar una identidad ciudadana y republicana. El Estado liberal se había dado esta tarea bajo estos principios a los que adhiere Sarmiento y una importante cantidad de políticos e intelectuales de la época, reconociendo matices en sus posturas.

En ese marco se debaten los Estatutos organizativos provisorios de las excolonias que no podían dejar de dar cuenta del orden heredado, y que mantenían cierta continuidad con la atención de ciertas necesidades de la población. Pero la corrección de sus efectos, sobre todo en el alcance y en el sentido de la formación de una ciudadanía autónoma e independiente, serán las razones que guíen la organización de instituciones con funciones pedagógicas que apliquen los métodos disponibles por los avances en las pedagogías del momento (Weinberg, 1984). La educación mutua del método lancasteriano, y la simultánea que será la que se impondrán, marcan el desarrollo del debate pedagógico de esa época.

Así llegamos al momento donde se establecen los principios constitucionales que organizarán al Estado nacional en Argentina en 1853, que recibirían modificaciones parciales en 1860. Estos dos momentos, junto a los antecedentes que se produjeron con anterioridad, van a constituir una parte del marco legal donde se inscribe la Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires, que para ser comprendida en su totalidad debe observarse el consenso de la clase política y dirigente de la época cuya figura destacada será el Presidente Sarmiento. Las leyes derivadas de los mandatos constitucionales y el estado de opinión que instalará, serán los principales impulsos para la organización de la educación pública obligatoria en el territorio nacional y en las provincias. Aquello que estaba en funcionamiento, estaría llamado a ser superado para mejorar los alcances y el sentido social de las instituciones educativas que se pondrían en funcionamiento desde la acción estatal (Barba, 1968).

La Sociedad de Beneficencia fue la institución compuesta por las damas de caridad, a la que se le había delegado la asistencia educativa de la niñez desde la Presidencia de Rivadavia y que, junto a la Iglesia Católica que prevalecía en su alcance territorial, eran las dos instituciones disponibles para hacerse cargo de la escolarización de la infancia. Sin embargo, la ideología liberal de raigambre europea, dominó las ideas de algunos gobernadores, como el caso de Pedro Ferré y de Juan Pujol en Corrientes, que orientaron sus acciones a incorporar en sus estatutos organizativos provinciales la responsabilidad de hacerse cargo de los asuntos educativos por parte del Estado, sobre todo estableciendo hasta donde sea posible la institucionalización de obligatoriedad y de la gratuidad, en tanto asunto público.¹

La Constitución de 1853 establece como principio el derecho a enseñar y aprender (artículo 14°) y en su artículo 5° encomienda a las provincias a incluir en sus constituciones a la organización primaria gratuita. La modificatoria de 1860 suprimirá la gratuidad como principio organizador de la administración de la educación, dejando a cada provincia la decisión sobre el criterio de organización en beneficio de asegurar los fondos para el sostenimiento de las instituciones educativas y la subsidiariedad y regulación de la educación particular, en manos casi exclusiva de la Iglesia Católica.²

El reconocimiento de la familia como institución educadora, aseguraba la libertad de creencias y la neutralidad pública de la atención educativa de la infancia, que en ciertos sectores sociales estuvo orientada por el interés de alcanzar estudios en las universidades. El Estado se reservaba la habilitación a organizar exámenes de acreditación de los conocimientos que son considerados indispensables para los estudios superiores.

Ante este panorama, la idea de Sarmiento de organizar la educación común como una tarea del Estado fue ganando terreno. La propuesta tenía una doble condición: por un lado, respetar los logros ya alcanzados y, por otro, introducir nuevas formas para asegurar la gobernabilidad, la administración y la renovación pedagógica. Es plausible sostener que esta idea de Sarmiento, cimentada por el interés de consolidar en este sector la preeminencia del Estado signado por la neutralidad religiosa, se realizará de manera paulatina, en la medida de lograr el acuerdo de los estados provinciales y la subsidiariedad de la Nación.

En otras palabras, era imperativo garantizar la financiación de la educación a nivel nacional, asegurando un flujo de fondos sostenible y una administración eficiente tanto política como socialmente. Esto permitiría mantener el sistema educativo a lo largo del tiempo, protegiéndolo de crisis económicas futuras, la resolución de conflictos internos (tanto inter como intraprovinciales), la guerra contra las poblaciones indígenas y la ocupación de sus territorios, así como de conflictos internacionales como la Guerra de la Triple Alianza contra Paraguay. Estos eventos históricos desviarían una parte considerable de los recursos nacionales y de las provincias involucradas, como ocurrió con Corrientes durante dicha guerra.

Respecto a las leyes derivadas de los mandatos constitucionales, en el alcance nacional es la Ley n° 461 de Subvenciones Nacionales de 1871, la que origina la necesidad de encauzar la vía administrativa provincial para la recepción de los fondos nacionales y para ordenar la percepción y gasto de fondos propios provinciales para la organización de las instituciones educativas en esas jurisdicciones.³

En su anterior trabajo Educación Popular de 1849, Sarmiento ya se había expresado desde su concepción cuál era la organización que reuniera las responsabilidades concurrentes de la autoridad pública y de la población en el sostenimiento de la educación para que alcanzara a la totalidad de la población infantil (Pettiti, 2017).

La forma que mejor conformaba su pensamiento y sus observaciones de viaje fue la adoptada por la administración del Estado de Massachusetts en Estados Unidos, a la que tuvo la oportunidad de observar en el viaje de 1847 y que luego fuera corroborada en el escrito mencionado,⁴ siendo los Consejos de Distrito con la representación ciudadana los que asumirán la responsabilidad en la fijación y administración de las rentas por parte de las familias, para el sostenimiento de las instituciones de educación para la infancia, para que las instituciones alcancen a todas las niñas y todos los niños incluyendo a los que pertenecen a familias que no tenían recursos propios para solventar los gastos correspondientes a lo educativo.

Esta manera quedó reflejada en las diferentes normas provinciales de ese momento contando con la propia sancionada en la provincia de San Juan durante su mandato como Gobernador. Decíamos que los Consejos de vecinos, fue la forma de organización social de carácter público que se adecuaba a su pensamiento, que luego sería reflejada en la legislación educativa de otras provincias como las de Catamarca, Mendoza, y Santa Fe que antecedieron a la de Buenos Aires y su reglamento establecido un año después.

La Ley n° 988

En 1875 se sanciona la Ley de Educación en la provincia Buenos Aires y marca un hito en el proceso iniciado por la provincia de Corrientes en su Reglamento Provisorio de 1856, y otras leyes provinciales que respondieron al mandato constitucional y la Ley n° 461.

En el texto de esta Ley de manera comparativa con los textos de esas otras leyes y para tomar como ejemplo lo expresado en Ley de Catamarca y Santa Fe, se observan coincidencias y algunas diferencias significativas. En la organización de la administración se destacan los capítulos referidos a la organización de los Consejos Escolares de distrito, a las fuentes de financiamiento del fondo común de escuelas y la organización de la inspección. Estas coincidencias estarían indicando un acuerdo sobre otorgarle una participación significativa a la sociedad civil en los asuntos educativos, pero esto como viabilidad se debe considerar en relación a la densidad demográfica y a las posibilidades de organización territorial de los distritos. La hipótesis que sostiene esta forma organizativa se basa en la necesidad de generar condiciones estables en la administración educativa frente a la inestabilidad política que se observa en la clase política. La educación obligatoria requiere esa estabilidad tanto para la ampliación de la cobertura como para la integración vertical de una escuela primaria graduada. De hecho, la práctica de censos de población infantil instrumentada en varias provincias, constituyen la información que se requiere para la ampliación de la escolarización mediante la fundación de instituciones educativas.

Otro aspecto que se observa en la Ley de la provincia de Buenos Aires alude a la necesidad de conformar un cuerpo de profesionales de la educación especializado estableciendo la necesidad de la formación de maestras y maestros y de regular el acceso y las condiciones de permanencia en los cargos docentes de los establecimientos incluyendo los cargos directivos.

El plan de incorporación de docentes, especialmente maestras, provenientes de Estados Unidos para dirigir las escuelas normales, marcó una impronta formativa. Su sentido era difundir las ideas pedagógicas innovadoras de Sarmiento, reemplazando al personal “idóneo” que muchas veces solo dominaba la lectura y escritura, o a quienes con formación clerical se encargaban de la educación de la infancia. De esta manera, se buscó superar el enfoque asistencialista, a menudo deficiente en el trato, por una educación basada en una sólida formación pedagógica.

Las escuelas normales con la organización de sus escuelas de aplicación conformaron una referencia para el desarrollo de la ciencia pedagógica como ciencia positiva y en la formación sobre todo de maestras, y maestros que dominaran los métodos de enseñanza e hicieran posible la supresión de los castigos corporales de manera metódica tal como lo establece la Ley en su artículo 56°.⁵ Tal procedimiento de uso cotidiano, queda prohibido en la letra de la Ley e impulsa la profusión de métodos educativos con otras bases pedagógicas donde el positivismo pedagógico jugará un papel de referencia en la instalación de métodos elaborados para la enseñanza y el mantenimiento de la disciplina.

En relación a la organización escolar en particular bajo el formato escuela graduada, tal como la conocemos actualmente, será un proceso que poco a poco irá ganando terreno a lo largo de un período extenso de varios años de duración. El Atlas elaborado por Ramos en 1910 da cuenta de los avances alcanzados en ese sentido y lo pendiente por hacer.

Gracias a la creación de instituciones especializadas con personal docente capacitado y un marco que definía claramente los límites de la enseñanza, se logró que las escuelas graduadas asumieran el rol pedagógico central en la sociedad. Esto significó el reemplazo de los asilos y otras instituciones de beneficencia, que ofrecían un enfoque meramente asistencialista.

La acción sostenida del Estado se complementaba con la regulación de las escuelas particulares. Aunque estas instituciones eran en su mayoría sostenidas por la Iglesia Católica, quedaban bajo la supervisión de la Dirección General, la máxima autoridad educativa de la Provincia. Dicha Dirección estaba facultada tanto para autorizar su creación como para inspeccionarlas a través de sus funcionarios. Conforme a los artículos 58° y 59° de la Ley, estos inspectores podían imponer multas en caso de incumplimiento de la normativa.

En relación a los contenidos escolares si bien se promueve un modelo basado en las “instituciones republicanas”, a su vez, se reconoce el respeto “en la organización de la enseñanza religiosa las creencias de los padres de familia, ajenos a la comunión católica” (artículo 2°). El denominado “mínimun de instrucción” será fijado por el Consejo General de Educación, quedando de esta manera bajo su criterio la definición de los contenidos de la enseñanza que deben cumplimentarse en toda la educación obligatoria y común.

Otro pilar de la legislación bonaerense lo constituye el fomento de las Bibliotecas Populares (artículos 82° a 84°) como instituciones que se desarrollan a la par de los establecimientos educativos a cargo de asociaciones de vecinos quienes percibirán subvenciones para sostener su funcionamiento y que para el ideal de Sarmiento constituyen el complemento eficiente de la alfabetización de la población.

La Inspección General es una de las figuras de gobierno establecidas tanto en la Ley de Catamarca como en la de Santa Fe y Buenos Aires. Si bien las denominaciones de la administración no son coincidentes en cada texto legal, existe una coincidencia en la formación de Comisiones de escuelas, consejos distritales, consejos departamentales y concejos generales (en ese orden jerárquico desde la base) cuyos miembros son elegidos en elecciones generales para ocupar los cargos respectivos. La Dirección General en el caso de Buenos Aires, la Superintendencia en el caso de Santa Fe o la Inspección General en el caso de Catamarca serán las autoridades de mayor jerarquía dentro de la organización del gobierno, con atribuciones de vigilancia, penalización y presupuestarias respecto al funcionamiento de la organización escolar en cada provincia.

Se trasluce en estas normas la necesidad de generar una organización de percepción y recepción de fondos con distintos orígenes, y la de administrar el gasto que demandara el funcionamiento de las escuelas que podrían llegar a comprender tanto el destinado a la infraestructura como al pago a docentes.

En síntesis, con la Ley n° 988 de la provincia de Buenos Aires y en referencia a las otras leyes provinciales, nos encontramos en un momento de síntesis progresiva que dará la base de la legislación nacional que en 1884 quedará establecida en la Ley n° 1.420.

Algunas notas sobre los alcances y consecuencias

Decíamos que el estudio de la Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires, como parte de una síntesis progresiva en lo organizativo y en lo propiamente pedagógico, que incluyó lo social y político a partir de la regulación del funcionamiento de la educación particular tanto doméstica como de escuelas particulares, y la organización de los consejos escolares con la participación de vecinos elegidos en elecciones generales, en la administración de los fondos escolares, se debe atender como un momento del proceso que fijó las bases del desarrollo de la escolarización de la infancia incluyendo la organización de jardines de infantes (artículo 49° inciso 10°) de las escuelas para “adultos” y de las bibliotecas populares.⁶

Los efectos en términos de cobertura fueron significativos dado el cumplimiento de la obligatoriedad como paso necesario al reconocimiento de la educación de la población infantil, apartándose del paradigma asistencialista precedente.

Los censos de población y escolares de la época nos brindan algunos datos de cobertura y la publicación sobre la historia de educación primaria de 1910 desde la época de la colonia (Ramos, 1910) nos dan algunas pautas para hacer balances provisorios que deben completarse con otras publicaciones de la época, las memorias oficiales de los funcionarios y las revistas dedicadas a los temas de la educación pública.

El primer Director General nombrado en base a esta Ley fue Domingo Faustino Sarmiento, quien reafirmaría estos principios organizativos en el Reglamento de 1876. En el año anterior a la sanción de la Ley n° 988, unos meses antes, fallecía Juana Manso, quien había mantenido una relación directa con Sarmiento, y a quien él mismo reconocía como la inspiradora de muchas de las ideas que quedaron plasmadas en esta Ley.

Las normativas y el impulso a la educación pública, fundamentales para reconocer el derecho a la educación, lograron superar diversos obstáculos. Este avance se inspiró en la incansable labor de la maestra Juana Manso, a quien Sarmiento consideraba una figura clave en los asuntos educativos, y fue sostenido por el esfuerzo diario de quienes trabajaron en la función pública.

Aunque podrían considerarse otras vías, la evolución de estas normas y su legado en leyes actuales como la Ley n° 26.206 de Educación Nacional y la Ley n° 13.688 de la provincia de Buenos Aires, demuestran el gran valor del esfuerzo político realizado en una época difícil, que generó oportunidades trascendentales.

Fuentes

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Anales de la Educación Común, 2025, Volumen 6, N° 1-2 | R. Marengo |
La Ley n° 988 de Educación Común de la provincia de Buenos Aires. A 150 años de su sanción | pp. 31 a 42